SEMINARIO DI PONTIGNANO 1998 SEMINARI DI PONTIGNANO A.I.D.LA.S.S. - HOME PAGE
Sommario:
1. Questioni preliminari e generali.
2. Vincoli costituzionali.
3. La teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici e le turbolenze degli anni '70.
4. Struttura retributiva e struttura contrattuale.
5. Struttura contrattuale e dinamiche politico-sindacali: i problemi giuridici derivanti dalle esperienze concertative.
6. Disciplina del conflitto e struttura contrattuale.
7. La struttura della contrattazione collettiva nella riforma del lavoro pubblico degli anni '90.
8. Programmazione economica negoziata e contrattazione collettiva.
9. Dirigismo e spontaneismo nella regolazione della struttura contrattuale.
Il tema della struttura della contrattazione collettiva è molto ampio e tutt'altro che "vergine" agli studi. E' però di perenne attualità e perciò consente di affrontare, anche in chiave comparata, tutti i principali problemi evolutivi che stanno vivendo i sistemi di relazioni industriali europei. La sua ampiezza richiede comunque che, prima di entrare nel vivo di alcune questioni del dibattito italiano (altre verranno trattate da Donata Gottardi), si accenni almeno ad alcune questioni preliminari e generali.
Innanzitutto per struttura della contrattazione si possono intendere almeno tre diverse aree tematiche. La prima riguarda tecniche e regole per l'organizzazione per così dire "soggettiva" della contrattazione collettiva, ovvero l'individuazione della categoria o del gruppo professionale. E' questo, appunto,un aspetto preliminare che può apparire -- ed è apparso -- secondario allorchè un sistema di contrattazione collettiva sia consolidato e non conosca rilevanti fenomeni di ridefinizione degli ambiti e dei soggetti della contrattazione collettiva. In Italia non si può affermare che il sistema contrattuale, globalmente considerato, attraversi13
un momento di particolare stabilità. Infatti il problema della ridefinizione delle categorie contrattuali si è di recente posto almeno in due casi: a) nella scelta delle tecniche di regolazione giuridica e nell'individuazione concreta dei comparti di contrattazione (id est: le categorie) per il pubblico impiego, da qualche anno interessato da un profondo riassetto del sistema contrattuale; b) in alcune vicende di "moltiplicazione" dei contratti collettivi nazionali per la medesima categoria (turismo, tessili), verificatesi negli ultimi 4/5 anni, che hanno indotto il legislatore a selezionare i contratti utilizzati per la determinazione degli obblighi contributivi previdenziali mediante un concetto, nuovo, di sindacato comparativamente più rappresentativo della categoria (v. art. 2 della l. 28.12.1995 n. 549; e, più di recente, art. 23 c. 1 lett d, ma anche art. 1, della l. 196/97), concetto che, implicando una valutazione penalizzante per almeno uno dei prodotti contrattuali riguardanti una categoria già esistente, può spingere i sindacati svantaggiati a dar vita ad innovative aggregazioni categoriali, conferendo nuova problematicità al principio dell'autodeterminazione della categoria contrattuale.
La seconda area tematica ha a che vedere con l'articolazione e la stratificazione della contrattazione collettiva su più livelli: intercategoriale o intersettoriale, di categoria, di settore, nazionale, regionale, provinciale territoriale, aziendale o d'impresa. Su questi aspetti si incentrerà gran parte dell'analisi.
La terza area tematica, si differenzia dalle prime due, e riguarda più da vicino la struttura del contratto collettivo come "negozio giuridico", almeno nella misura in cui tale struttura influisce o può influire sulla struttura della contrattazione collettiva. A quest'ultimo riguardo possono rivestire interesse le tradizionali distinzioni tra parte normativa e parte obbligatoria del contratto o l'analisi delle clausole che direttamente organizzano l'attività contrattuale o prevedono strumenti di amministrazione della contrattazione collettiva (si pensi agli enti bilaterali o alle integrazioni in ordine a norme organizzative in materia di pari opportunità, ambiente di lavoro, istituti previdenziali, ecc.); ma di notevole interesse sono anche gli arricchimenti funzionali che dal punto di vista giuridico ha vissuto la contrattazione collettiva negli ultimi anni: si pensi ai c.d. contratti gestionali o alle clausole contrattuali con funzione autorizzatoria, ad esempio in materia di contratti formativi.
Sarà difficile analizzare tutti gli aspetti accennati, non solo nelle nostre relazioni introduttive, ma anche negli incontri seminariali dei prossimi giorni. Nel prosieguo cercherò di tratteggiare i principali problemi riguardanti soprattutto le prime due aree tematiche, solo evocandone alcuni inerenti alla terza area tematica, che meno direttamente riguarda la struttura della contrattazione.
2. Vincoli costituzionali.
Il primo problema che mi pare metodologicamente corretto affrontare da giurista del lavoro è quello dei vincoli di carattere costituzionale che condizionano la struttura della contrattazione collettiva, in quanto vincoli dotati della maggiore forza conformativa, perché più rigidi ed ampi. In altri ordinamenti analoga forza potrebbero avere norme di legge organica. In Italia, com'è noto, abbiamo un quadro di regole costituzionali piuttosto scarno, che, in apparenza, ha poco a che vedere con la struttura della contrattazione collettiva.
Anzi se ci si limitasse al tenore letterale dell'art. 39 c. 1 ("L'organizzazione sindacale è libera")-- unica regola costituzionale in materia che può considerarsi a tutti gli effetti parte del diritto vivente - si potrebbe persino ritenere che l'ordinamento costituzionale italiano si preoccupi solo di fissare la pietra miliare del sistema sindacale sul terreno della più ampia libertà. In realtà così non è per tanti motivi. I principali sono:
Senza addentrarsi nel dibatitto italiano, basti qui ricordare le dottrine che individuano l'interesse collettivo solo a livello di categoria professionale; il singolare dibatitto che ha contrapposto i sostenitori della concezione ontologica della categoria professionale a coloro che hanno invece tutto ricondotto alla libertà di organizzazione sindacale; la decennale fatica per far affiorare in dottrina e giurisprudenza le peculiarità anche giuridiche del contratto aziendale, per molto tempo concepito solo come una pluralità di contratti individuali; il "grumo" dei c.d. diritti acquisiti, incorporati nei contratti individuali e insensibili all'evoluzione della contrattazione collettiva; la tradizionale povertà di strumenti gestionali che caratterizza il nostro sistema di relazioni sindacali. All'origine di molti di questi "nodi" c'è la norma costituzionale "sbilanciata" dalla sua inattuazione.
Non può però ignorarsi che la medesima norma è all'origine della straordinaria vitalità del sistema sindacale italiano, della sua capacità di passare indenne attraverso i periodi più diversi della storia repubblicana, di offrire strumenti giuridici duttili di protezione degli interessi dei lavoratori, in grado di completare tutele individuali previste dalla legge o di articolarsi in una pluralità di tecniche regolative "flessibili", idonee a salvaguardare il bene supremo dell'occupazione dei lavoratori così come i livelli del salario reale.
In sintesi può dirsi che dallo scarno quadro costituzionale dimostratosi davvero vitale il nostro sistema sindacale ha ricevuto un'impronta giuridica di carattere individualistico e libertario, in cui l'azione sindacale contrattuale non incontrava grandi barriere (o vincoli) in negativo, ma nemmeno trovava una strumentazione giuridica che consentisse di governare il sistema contrattuale infondendovi certezza e stabilità.
3. La teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici e le turbolenze degli anni '70.
Dati questi "blocchi di partenza" il sistema sindacale italiano deve molto ad esperienze e ricostruzioni teoriche che hanno saputo accantonare i progetti di integrale e formalistica attuazione delle normative costituzionali. Negli anni '50 il sindacato italiano ha infatti corso un grande rischio: sopravvivere in un contesto fondamentalmente ostile adattandosi a vivere come un soggetto timoroso dell'intervento legislativo o, al contrario, alla continua ricerca di un provvedimento legislativo che ne legittimasse esistenza o scelte operative. Da questo rischio l'ha tratto fuori, da un lato, la coraggiosa prassi sindacale di organizzazioni, come la Cisl, che hanno guardato a modelli sindacali post-hegeliani; dall'altro lato, le teorie, giuridiche e sindacali, che attingendo all'esperienza anglosassone, hanno fornito a quella prassi un background giuridico anche in ordinamenti di civil law come quello italiano. Mi riferisco soprattutto alla c.d. teoria dell'ordinamento intersindacale di Gino Giugni, il cui punto di forza è, in estrema sintesi, la tesi secondo cui in settori vitali della società possono autonomamente prodursi vere e proprie regole giuridiche, dotate di una propria rilevanza ed effettività, anche senza una precisa traduzione in leggi dello Stato. Ne sono risultate estremamente rafforzate capacità e convinzione sindacali in ordine alla definizione di categorie ed articolazioni moderne della struttura contrattuale, capaci di star dietro l'ammodernamento del sistema economico-istituzionale italiano negli anni '60 e '70. Si può dunque dire che il distacco del sistema sindacale italiano non dalle norme, ma dalla cultura precostituzionale e corporativa avviene nel momento in cui il timore di avventurarsi lungo sentieri giuridici troppo individualizzanti viene mitigato dall'emergere di una cultura sindacale e giuridica che offre strumenti di governo collettivo fruibili anche senza l'intervento legislativo di attuazione della Costituzione.
Oggi sappiamo anche che questa è solo una parte della verità. Gli studi di Vardaro e di Rusciano degli anni '80 hanno infatti molto chiaramente messo in evidenza come la teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici avesse bisogno di un fondamentale completamento, costituito dall'alveo forse angusto,ma ancora una volta rassicurante, della tradizionale dottrina civilistica, rappresentata in modo superlativo da Francesco Santoro Passarelli, ma in fondo abbastanza agevolmente rivisitabile in chiave più liberal (attraverso soprattutto il superamento del concetto centrale dell'interesse collettivo come interesse di categoria). Ed è infatti lo strumentario concettuale civilistico, coniugato in modo originale con il recupero delle norme del codice civile dettate per il contratto collettivo del periodo fascista, a fornire ai giudici gli argomenti necessari per risolvere gran parte dei problemi che giungono nelle aule giudiziarie degli anni '60 e '70 anche in ordine alla struttura della contrattazione collettiva.
Tutto questo però non regge all'urto della contestazione operaia della fine degli anni '60, che da qualcuno, con molta lungimiranza, fu vista come le vera smentita teorica dell'ordinamento intersindacale. Quel qualcuno era Giorgio Ghezzi, che però nella contestazione al sindacalismo confederale vedeva soprattutto il rifiuto della logiche stabilizzatrici del sistema di relazioni industriali. La diagnosi era in effetti più convincente della prognosi. Io penso, ad esempio, che la contestazione della fine degli anni '60 era piuttosto il sintomo del fatto che ormai la cultura sindacale ed anche quella giuridica italiana non avevano più paura dell'individualismo, al punto da contestare addirittura la portata di una regola giuridica fondamentale -- direi quasi di diritto naturale- come quella secondo cui pacta sunt servanda. Fatto sta che in quella fase storica l'individualismo emergeva in un contesto socio-economico ad altissima conflittualità che conviveva con una cultura ancora fortemente impregnata di valori solidaristici, dinanzi alla quale le impostazioni non convenzionali tendevano ad assumere punti di vista sin troppo radicali. Perciò l'azione sindacale in Italia dovette provarsi a fare i conti con rivendicazioni che partivano dal cuore dall'homo oeconomicus, ma utilizzavano concetti e strumenti ancora troppo astratti o politici che ignoravano la necessità di specifiche istituzioni per il governo dell'economia di mercato. E' questo il periodo in cui in Italia è parso pressochè inutile affrontare i problemi della struttura della contrattazione: tanto l'azione sindacale quanto la strumentazione giuridica potevano poco davanti ad una società che anelava ad una piena espansione consumistica attraverso la scorciatoia delle risorse finanziarie pubbliche ammantata da nobili ideali, ma gestibile con criteri rozzamente ed esclusivamente politico-elettoralistici.
4. Struttura retributiva e struttura contrattuale.
A recuperare il filo di una regolazione più sistematica delle dinamiche sindacali e della contrattazione collettiva ha molto contribuito la crisi economica degli anni '70 e la necessità di porre sotto stretto controllo le dinamiche inflazionistiche dei primi anni '80, anzi la necessità di fare i conti con quel temibile fenomeno economico della stagflazione, oggi meno "popolare", perché sostituito soprattutto dai problemi (per la verità non meno inquietanti) dello "sviluppo senza occupazione" (jobless growth).
Nella vicenda italiana di controllo del costo del lavoro iniziata negli anni '80 -- e che ha condotto poi al ben noto e salvifico protocollo del luglio 1993 - può in effetti individuarsi una linea evolutiva di carattere politico-economico che assume le caratteristiche di un fattore costante di condizionamento delle regole della struttura contrattuale. Queste rispondono a diverse razionalità; una però è senz'altro ravvisabile nelle politiche retributive. Determinate politiche retributive richiedono conseguenti assetti della struttura contrattuale. Problema connesso, ma diverso -- e più propriamente giuridico - è se nell'ordinamento si rinvengono tutti i presupposti necessari a dare forza giuridica ad ogni tipo di politica retributiva.
Comunque un incontrovertibile dato di fatto è che i problemi di articolazione dei livelli contrattuali -- con tutto quanto ne consegue in termini di contenuti e vincolatività delle regole -- si pongono in Italia negli anni '60 allorchè le imprese -- toccate dalle prime avvisaglie del boom economico di quegli anni -- aspirano a recuperare spazi di gestione dei salari più sensibili alle dinamiche della produttività aziendale. E' così che in Italia -- grazie anche ad un articolarsi del fronte padronale, che vede la nascita delle imprese a partecipazione statale o di enti che operano in una logica di vero e proprio monopolio (come l'Enel) -- viene superato il ruolo assolutamente predominante del contratto di categoria nazionale o addirittura degli accordi interconfederali. Per passare però, nel volgere di un breve lasso di tempo, ad una contrattazione che coniuga la conflittualità e la contrattazione permanente a livello decentrato con una linea di egualitarismo retributivo e di rafforzamento degli automatismi salariali a livello di contrattazione di categoria e di accordi interconfederali. Anche questo repentino mutamento si riflette sulla struttura della retribuzione, rendendone l'articolazione irrazionale ed ingovernabile.
Proprio da qui si dipana quel filo di continuità, che vede una notevole saldatura tra i tentativi di razionalizzare la struttura salariale (oltre che i suoi meccanismi di crescita "indipendente" dal ciclo economico) e quelli di introdurre nuove regole in materia di struttura della contrattazione collettiva.
Per cui può ben dirsi che il tema della struttura della contrattazione collettiva diviene il cuore di un problema più ampio: cioè quello delle regole per una gestione trilaterale e concertata del sistema economico. Con inevitabili riflessi politico-istituzionali.
5. Struttura contrattuale e dinamiche politico-sindacali: i problemi giuridici derivanti dalle esperienze concertative.
Questi riflessi si sono visti con chiarezza in Italia negli anni '80 e, ancor più, negli anni '90. E si sono visti soprattutto perché, una volta coinvolto il sindacato nella gestione concertata dell'economia, un ordinamento giuridico fondato sulla più piena espansione della libertà sindacale -- così piena da consentire persino lo sviluppo di un ordinamento e di un vero e proprio contropotere sindacale -- rischia di comprimere altre libertà non meno rilevanti per lo sviluppo economico e civile: la libertà di iniziativa economica in primis, ma anche la libertà di ciascun lavoratore di scegliere modelli organizzativi e di vita diversi da quelli intorno a cui il sindacato costruisce -- talvolta per il proprio esclusivo tornaconto -- i modelli di tutela del lavoro. Si rischia il conflitto tra lavoratori sindacalizzati e lavoratori cittadini, prima ancora di quel conflitto di cui parla Aris Accornero nel suo ultimo libro, tra vecchie tutele e nuovi lavori. Ciò è dimostrato proprio dal fatto che i migliori accordi trilaterali -- quello del luglio 1993 e quello, più recente, del settembre 1996 -- stentano a trovare attuazione proprio per quella parte che più dovrebbe modernizzare gestione e regole del mercato del lavoro (su questo sarà più esauriente Donata Gottardi).
Ma il vero problema che deriva per la struttura della contrattazione dalle esperienze concertative è probabilmente il più vecchio problema del sistema sindacale italiano: per correggere i rischi di eccessiva individualizzazione -- all'epoca adombrati dalla deregulation -- si imbocca la strada di una forte ricentralizzazione della struttura contrattuale. Ma è una ricentralizzazione delle politiche dinanzi alla quale si riscopre l'inadeguatezza delle regole giuridiche: che sono quelle degli anni '60, indebolite però dall'usura sia della strumentazione civilistica sia del controllo sindacale sulle politiche contrattuali da perseguire a livello decentrato. Per di più il sistema di relazioni industriali degli anni '80 e '90 non è più quello degli anni '50: le crisi economiche così come i periodi di prosperità non possono essere più gestiti in azienda senza il coinvolgimento sindacale. O almeno nella aziende più grandi, là dove il sindacato c'è; e nel terziario, dove non solo il sindacato c'è, ma perpetua culture e modelli conflittuali e ipergarantistici che appaiono in fase calante anche nel loro terreno d'origine, i settori industriali che operano sul mercato.
6. Disciplina del conflitto e struttura contrattuale.
Negli anni '90 è proprio il settore terziario ad assumere una particolare rilevanza, almeno nell'ordinamento giuridico. In Italia infatti, esaurita la possibilità di espandere la spesa pubblica a dismisura (e di questo c'è piena consapevolezza anche prima di Maastricht), è assolutamente necessario mettere ordine e ammodernare il terziario, quello tradizionale come quello avanzato. I problemi sono molti e diversificati. Qui mi limito a ricordare quelli che hanno avuto una più diretta incidenza sull'evoluzione della struttura della contrattazione collettiva nello specifico ma anche nel sistema generale. Importante mi pare il ruolo a tal proposito giocato dalla prima disciplina del conflitto conosciuta dall'ordinamento italiano:la l. 146/90. Com'è noto, questa legge riguarda soltanto i servizi pubblici essenziali, indipendentemente se siano gestiti da aziende private o pubbliche, ed è diretta ad arginare il preoccupante fenomeno delle terziarizzazione del conflitto. Essa fa sostanzialmente leva su due/tre obblighi -- il preavviso, la predeterminazione della durata dello sciopero e l'individuazione delle prestazioni indispensabili per assicurare un livello minimo di continuità nell'erogazione dei servizi essenziali -- e su un nuovo organismo, l'Authority di garanzia sulla congruità delle specifiche discipline dirette a individuare le prestazioni minime (c.d. Commissione di garanzia). Il punto che qui maggiormente interessa è però che al centro del sistema regolativo viene posta la contrattazione collettiva, alla quale preferenzialmente la legge affida proprio il compito di individuare le prestazioni minime. Tale contrattazione può naturalmente essere anche quella nazionale di categoria (e in gran parte lo è), ma è inevitabile che un ruolo particolare venga assunto dalla contrattazione aziendale: perché l'individuazione specifica delle prestazioni minime non può non avvenire in specifico riferimento ai singoli contesti organizzativi, i quali non sono omologabili né a livello di categoria merceologica o sindacale né a livello settoriale. Ciò comporta in definitiva una notevole spinta propulsiva alla contrattazione decentrata, ma una contrattazione di tipo ben diverso da quella conflittuale ed acquisitiva degli anni '70 ed anche meno congiunturale di quella c.d. gestionale, spesso strettamente intrecciata a situazioni generate da contesti di grave crisi economico-occupazionale. Si tratta in effetti di una contrattazione che, per definizione, risponde a quelle esigenze di governabilità del sistema sindacale di cui inizialmente s'è detto: tanto è vero che pochi ne contestano l'efficacia erga omnes e da molti ne viene messa in evidenza l'intreccio procedimentale con gli atti di carattere pubblicistico che nell'originale sistema della l. 146 vengono adottati dalla Commissione di garanzia o da altre autorità amministrative, cui viene confermata l'attribuzione del c.d. potere di precettazione. Ma la sostanza della trasformazione la coglie bene la Corte costituzionale in una recente sentenza (n. 344 del 18.10.1996) nella quale si rileva che, a differenza della contrattazione con carattere normativo, nella contrattazione basata sulla l. 146/90 "oggetto della contrattazione collettiva non è un conflitto di interessi tra imprenditori e sindacati...bensì il conflitto tra i lavoratori addetti ai pubblici servizi essenziali e gli utenti in ordine alla misura entro cui l'esercizio deve essere mantenuto per contemperarlo con i diritti della persona costituzionalmente garantiti".
Si può quindi assumere la l. 146/90 come un "turning point" , in cui la contrattazione, e in particolare la contrattazione decentrata, viene affrancata dall'originaria impostazione conflittuale-individualistica e assume più marcatamente le caratteristiche di una risorsa per la razionalizzazione/stabilizzazione del sistema sindacale italiano, utile anche a fornire una realistica tutela ad interessi non direttamente coinvolti nelle relazioni di lavoro solitamente regolate dai contratti (interessi degli utenti, interessi organizzativi, ecc.).
7. La struttura della contrattazione collettiva nella riforma del lavoro pubblico degli anni '90.
Ed è con queste caratteristiche che la contrattazione decentrata ricompare nei grandi accordi e nelle riforme degli anni '90, prima di tutto nel noto protocollo del luglio 1993. Di questo parlerà Donata Gottardi. Io piuttosto vorrei ora esaminare il ruolo che in questa evoluzione funzionale della contrattazione decentrata ha giocato la disciplina riguardante il pubblico impiego.
Non si tratta di un discorso di tipo settoriale ( o solo settoriale). La dimostrazione sta nel fatto che le due riforme del p.i., riguardanti anche la struttura della contrattazione collettiva, si sono entrambe avute a ridosso dei due grandi accordi triangolari con i quali si è cercato di reintrodurre in Italia delle regole sulla struttura della contrattazione collettiva: il primo è del gennaio 1983, cui ha fatto poco dopo seguito la legge quadro sul p.i. (marzo 1983); il secondo è del luglio 1993, anticipato però già da un accordo del luglio 1992: tra questi due accordi triangolari si innesta la seconda riforma del pubblico impiego -- ben più radicale della prima -- realizzata con la legge delega dell'ottobre 1992 e con il d.lg. del febbraio 1993.
Sia nel 1983 che nel 1993 la riforma fa leva sulla contrattazione collettiva, che viene articolata almeno su tre livelli di contrattazione (intercompartimentale, poi quadro; di comparto o nazionale; decentrata), tra loro strettamente raccordati, grazie soprattutto a due elementi: la presenza omogenea a tutti i livelli delle confederazioni sindacali maggiormente rappresentative e una struttura della contrattazione di tipo rigorosamente gerarchico-discendente, per cui non v'è legittimazione del livello inferiore senza investitura di competenza da parte del livello superiore. Questo sistema -- pienamente coerente nel 1983 con il persistente radicamento del pubblico impiego nel diritto amministrativo tanto a livello individuale quanto collettivo -- viene sostanzialmente confermato anche dieci anni dopo, nonostante la riforma del 1993 abbia l'ambizione di "privatizzare" la disciplina del rapporto di lavoro e delle relazioni sindacali nelle amministrazioni pubbliche. Anzi si può dire che per certi versi la centralizzazione del 1993 è più marcata, perché la legge -- con il principale intento di ridurre il tasso di partiticità ed elettoralismo presente nelle contrattazioni pubbliche -- crea un unico soggetto che, almeno per i livelli centrali delle negoziazioni, rappresenta contrattualmente tutte le pubbliche amministrazioni (l'ARAN).
Già interessante come cornice legale, l'esperienza maturata negli ultimi 15 anni nel pubblico impiego italiano è ancor più interessante se si analizzano nello specifico le scelte fatte nei vari contratti collettivi. Constatata la sostanziale uniformità delle discipline di comparto, si può rilevare come vi sia stato un andamento altalenante: quando -- dal 1983 al 1990 -- la contrattazione era ancora ingabbiata in una cornice pubblicistica che ne garantiva formalmente la coerenza, si è registrata un'ampia apertura alla contrattazione decentrata, soprattutto in funzione di fattore propulsivo di innovazioni organizzative e gestionali nelle amministrazioni pubbliche. In questa fase però la contrattazione ha molto deluso: o non c'è stata, oppure, a dispetto dei rigori procedimentali e normativi, si è svolta su istituti e con caratteristiche che hanno tradito le aspirazioni riformatrici. E' questa probabilmente la ragione per cui, quando si è passati ad una riforma più radicale nel '92-'93, innanzitutto si è mantenuto un tasso di legificazione delle regole del sistema contrattuale piuttosto alto, addirittura giungendo a prevedere che "la contrattazione collettiva decentrata è finalizzata al contemperamento tra le esigenze organizzative, la tutela dei dipendenti e l'interesse degli utenti" (art. 45 c. 4 del d.lg. 29/93); e poi, al momento di fare le specifiche scelte contrattuali nei nuovi accordi di comparto, si è di molto ristretto lo spazio per la contrattazione decentrata. Questa è stata in sostanza vista come poco affidabile sotto il profilo dell'innovazione organizzativa e assai pericolosa per le conseguenze sui costi di attuazione dei contratti e,quindi, sulla spesa pubblica.
Anche sul versante dei soggetti legittimati a negoziare a livello decentrato, il sistema di contrattazione per il lavoro pubblico ha mantenuto la sua specificità. Infatti l'art. 45 c. 8 del d.lg. 29/93 attribuisce alla contrattazione di comparto la potestà di individuare i soggetti legittimati a stipulare i contratti decentrati, potestà che è stata ampiamente utlizzata dai contratti di comparto post-riforma, anche se con formule non sempre chiare che hanno tentato la difficile impresa di conciliare una disciplina specifica dell'agente contrattuale decentrato con l'introduzione di Rappresentanze sindacali unitarie sui luoghi di lavoro simili a quelle previste a partire dal 1991 nel settore privato. Tutto questo per di più proprio mentre uno dei referendum abrogativi svoltisi nel giugno del 1995 determinava l'abrogazione di una norma di legge di pessima fattura, ma centrale per la valutazione della rappresentatività degli agenti contrattuali sindacali nel pubblico impiego (art. 47 del d.lg. 29/93). Senza entrare ulteriormente nello specifico di questioni intricatissime e irrisolte, basti qui dire che anche lo stato della normativa sui soggetti sindacali legittimati a negoziare nel lavoro pubblico riformato contribuisce a rallentare il decentramento del sistema contrattuale.
Abbiamo così avuto il paradosso di una "privatizzazione centralizzatrice", che ha contribuito a mettere sotto controllo la spesa pubblica ma ha di sicuro attenuato la portata innovatrice della riforma del '92-'93 sotto il profilo delle tecniche organizzative e gestionali utilizzate nel settore pubblico.
Ciò è risultato ben chiaro al nuovo governo (in carica da poco più di un anno), che in una delle leggi più significative sinora approvate (la l. 15 marzo 1997 n. 59) - diretta a realizzare un ampio decentramento amministrativo con la riduzione qualitativa e quantitativa dei ministeri ed un forte potenziamento delle regioni e degli enti locali e una più ampia autonomia per scuole e università -- ha ottenuto una delega per rivedere l'assetto della contrattazione collettiva pubblica nel senso di un maggiore decentramento.
In particolare l'art. 11 c. 4 lett. e) ha previsto che alle amministrazioni vanno garantiti autonomi livelli di contrattazione integrativa; mentre l'art.11 c. 6 ha introdotto come nuovo principio di delega quello secondo cui la struttura della contrattazione, le aree della contrattazione e il rapporto tra i diversi livelli siano definiti in coerenza con quelli del settore privato.
Le formule legislative utilizzate non sono per la verità chiarissime. Anzi se il riferimento al settore privato si intendesse come riferimento specifico al protocollo di luglio '93, potrebbe anche assumere il significato di un invito a regolare il sistema contrattuale in modo da evitare in tutti i modi una contrattazione decentrata svincolata da logiche sistematiche. Fuori di dubbio mi pare però che i nuovi principi di delega riaprano una consistente linea di credito alla funzione positiva, sotto il profilo organizzativo e innovativo, che la contrattazione decentrata può assolvere nelle amministrazioni pubbliche. I decreti legislativi che debbono attuare i principi della delega devono qui svolgere un compito difficile: conciliare il livello autonomo di contrattazione con la struttura regolata del sistema contrattuale, che non può venir meno. Si potrebbe puntare tutto su un coordinamento tra i soggetti della contrattazione, potenziando ad esempio l'intervento diretto dell'Aran nella contrattazione decentrata e regolando in modo finalmente chiaro la rappresentanza sindacale; oppure si potrebbe mantenere in capo alla contrattazione di livello più elevato -- ai contratti quadro o a quelli di comparto -- la potestà normativa di regolare oggetto ed ambiti della contrattazione decentrata. In ogni caso appare inevitabile salvaguardare autonomi livelli di contrattazione integrativa, cioè prevedere una contrattazione che abbia come limite i vincoli di bilancio di ciascuna amministrazione (art. 11 c. 4 lett e della legge delega). Forse per raggiungere questo risultato il legislatore avrebbe potuto utilizzare più efficacemente il principio di sussidiarietà, costringendo la contrattazione nazionale a decentrare ogniqualvolta la disciplina di uno specifico istituto avesse trovato più idonea collocazione a livello più circoscritto. Ciò non significa che si sarebbe dovuti giungere ad una polverizzazione delle contrattazioni decentrate, perché l'autonomo livello di contrattazione integrativa può anche riguardare più amministrazioni, accorpate secondo criteri territoriali più circoscritti rispetto a quelli nazionali o secondo criteri funzionali riguardanti determinati raccordi organizzativi finalizzati anche alla trasformazione dei servizi erogati (si pensi ad un raccordo più stretto tra enti locali, aziende sanitarie e strutture scolastiche; o ad una maggiore integrazione tra pubblico e privato -- sempre nella sanità -- con riflessi anche sulla disciplina dei rapporti di lavoro).
Ad ogni modo, qualunque saranno le modalità attuative della delega, di sicuro amministrazioni più decentrate, snelle ed operative hanno bisogno di una struttura contrattuale meno centralizzata e proceduralizzata di quella che si è avuta in Italia pur dopo la prima fase attuativa della "privatizzazione" dell'impiego pubblico. Di tutto questo c'è vistosa traccia nella recente legge 59/97.
8. Programmazione economica negoziata e contrattazione collettiva.
Dunque dall'Italia del terziario viene negli anni '90 una preferenza verso una struttura contrattuale decentrata, ma ben radicata in un contesto ordinato e favorevole per la gestione delle organizzazioni. Indicazioni analoghe vengono anche da altri settori -- specie nelle imprese più grandi -- e da altri segmenti istituzionali, come la legislazione su esuberi e licenziamenti, sulla flessibilizzazione dei rapporti di lavoro (si pensi al lavoro a termine e al part time), sulla sicurezza del lavoro. Su questi aspetti parlerà Donata Gottardi. Io invece vorrei ancora brevemente sottoporvi qualche riflessione sulle conseguenze che può avere sulla struttura contrattuale il diffondersi di quelle procedure denominate di "programmazione negoziata".
Da qualche anno stiamo assistendo ad un interessante fenomeno che qualche sociologo ha efficacemente descritto come di passaggio dalla macroconcertazione alla concertazione di tipo micro o meso (Regini). Io ho capito che la contrattazione triangolare, che è stata finora utilizzata in Italia soprattutto per governare la grandi variabili economiche, non solo non è esaurita ma va diffondendosi e, al contempo, delimitandosi e specializzandosi. Sia nel senso che riguarda ambiti o territori più ristretti sia nel senso che è indirizzata ad obiettivi mirati. In comune però con la concertazione macro, quella di più ridotta dimensione deve pur avere qualcosa; io credo che questo qualcosa possa essere la possibilità di accedere ad una qualche risorsa pubblica, del genere di quelle che Olson -- o gli altri studiosi della logica dell'azione collettiva e delle teorie dei gruppi -- considerano un "bene pubblico" (che può anche consistere in particolari risorse normative).
A differenza dalla macroconcertazione -- che non è mai stata formalizzata in Italia, neanche nelle recenti proposte della Commissione Bicamerale (nella quale pure era riecheggiata l'idea di prevedere una sessione di incontri sindacali per l'approvazione delle leggi finanziarie) -- la concertazione decentrata ha tempestivamente avuto una disciplina legislativa, grazie soprattutto alla recente l. 662/96, la finanziaria per il 1997, nella quale si è prevista un'ampia tipologia di procedure ed accordi per la programmazione negoziata. In questa tipologia spiccano i patti territoriali e i contratti d'area; i primi sono accordi promossi da enti locali, parti sociali o da altri soggetti pubblici o privati diretti "all'attuazione di un programma di interventi caratterizzati da specifici obiettivi di promozione dello sviluppo locale" (art. 2 c. 203 lett. d della l. 662/96); tali patti dovrebbero contenere l'indicazione delle attività e degli interventi da realizzare, i soggetti responsabili, gli eventuali accordi di programma o conferenze di servizio (cioè modalità organizzative ed operative in grado di accelerare tutte le procedure amministrative), gli impegni di ciascun soggetto con indicazione di quello tra i soggetti ai quali si conferiscono poteri sostitutivi in caso di inadempimento, i procedimenti di conciliazione o definizione di conflitti tra i soggetti; le risorse finanziarie, le procedure e i soggetti per le attività di monitoraggio e verifica. I contratti d'area vengono definiti strumenti operativi, concordati tra amministrazioni, anche locali, rappresentanze dei lavoratori e dei datori di lavoro, nonché eventuali altri soggetti interessati, per la realizzazione delle azioni finalizzate ad accelerare lo sviluppo e la creazione di una nuova occupazione in territori circoscritti, nell'ambito delle aree di crisi indicate dal Presidente del Consiglio dei Ministri, delle aree di sviluppo industriale e dei nuclei di industrializzazione situati nei territori di cui all'obiettivo 1 del regolamento Cee del 1988 o delle aree industrializzate realizzate grazie a particolari agevolazioni e finanziamenti (art. 2 c. 203 lett. f della l. 662/96). In merito ai contratti d'area la legge contiene una precisazione che è stata assai discussa, in virtù della quale ai lavoratori vanno comunque garantiti i trattamenti retributivi minimi previsti dai contratti nazionali. Entrambi i tipi di accordi comportano la possibilità di accedere a finanziamenti pubblici aggiuntivi rispetto a quelli già disponibili per le iniziative promozionali o messi a disposizione dalle imprese che aderiscono al patto.
La logica di queste misure è ben sintetizzata da De Rita, Presidente del Cnel, nell'"Intervista sulla borghesia in Italia": "ripartire dal territorio per riconquistare un vero spazio di mediazione tra il locale e il globale; organizzare i poteri autonomi attraverso un sistema di reti"
Patti territoriali e contratti d'area non sono veri e propri contratti collettivi; ma la loro attuazione può senz'altro comportare la stipulazione di contratti collettivi di ambito più o meno coincidente con il territorio interessato dall'intervento concertato. Pure in questo caso è del tutto evidente che i contratti decentrati dovranno situarsi in una logica di gestione, anzi di vero e proprio sostegno allo sviluppo: uno sviluppo che ci si augura possa essere coniugato con incrementi occupazionali. Siamo quindi dinanzi ad una contrattazione postconflittuale. Essa però non sarà una contrattazione aziendale, ma più plausibilmente una contrattazione territoriale, in quanto dovrà riguardare rapporti gestiti in una logica di sinergia nei micromercati del lavoro. D'altronde lo sviluppo di una contrattazione territoriale appare in sintonia con i processi di generale downsizing delle imprese; opportuna per favorire i processi di innovazione organizzativa in atto dappertutto, che comportano ricorso all'outsourcing, integrazione dei lavoratori di tipo più funzionale che organica, ricorso al lavoro telematico, con l'effetto di de-polarizzazione (o convergenza) tra i sistemi di relazioni industriali delle piccole imprese e quelle delle grandi imprese (Accornero).
Quali saranno i riflessi sulla struttura della contrattazione? Qualcuno (Bellardi) ritiene che essi possano essere minimi, perché la contrattazione territoriale sarà una contrattazione specializzata in ordine ai contenuti (formazione, job creation, ambiente e sicurezza) o sostitutiva del livello aziendale. Forse potrà essere così. Non è da escludere però un maggiore potenziale contrasto tra normative nazionali e normative di ambito territoriale più circoscritto: sia perché le seconde nascono all'insegna della necessità di flessibilizzazione, sia perché le prime sono comunque tarate sulle esigenze della grande industria mentre le seconde riguarderanno generalmente imprese di piccole dimensioni. Una spia di questo contrasto potenziale potrebbe essere proprio quella norma della l. 662/96 che ha reso vincolanti i minimi contrattuali nazionali per i contratti d'area.
Un altro serio problema potrebbe riguardare i soggetti: nel duplice senso che non vi sono adeguate strutture rappresentative sindacali sul territorio e nel senso che la tenuta giuridica aziendale di accordi collettivi territoriali privi di efficacia erga omnes e stipulati senza la partecipazione di nessun agente contrattuale aziendale può creare reazioni di rigetto e di contestazione giudiziaria da parte dei lavoratori o delle imprese. Per altro verso nemmeno è da riproporre una struttura della rappresentanza che proietti a livello decentrato gli equilibri raggiunti e cristallizzati al centro del sistema: infatti il "modello autopropulsivo di sviluppo" -- al quale si ispirano gli accordi aziendali e territoriali appena ricordati -- richiede più ancora di qualsiasi altro modello una genuina, effettiva rappresentanza delle forze attive a livello locale.
Per valutare le tendenze in atto nel diritto del lavoro italiano occorre poi aver anche presenti i c.d. accordi di riallineamento -- o di gradualità o di emersione (art. 5 d.l. 1.10.1996 n. 506 conv. nella l. 28.11.1996 n. 608 e modificata proprio in questi giorni dall'art. 23 della l. 24.6.1997 n. 196) - che sono accordi provinciali finalizzati ad una progressiva emersione del lavoro nero, e gli incentivi per la contrattazione decentrata aziendale che preveda elementi salariali connessi alla produttività o alla redditività delle imprese aziendale (v., da ultimo, il d.l. 25.3.1997 n. 67 conv. con l. 23.5.1997 n. 135). Anche in queste due ipotesi siamo in presenza di un chiaro favore del legislatore per una contrattazione di livello periferico volta a modernizzare caratteristiche del mercato del lavoro o importanti istituti di gestione del personale.
9. Dirigismo e spontaneismo nella regolazione della struttura contrattuale.
Se l'analisi sommariamente svolta ha un fondamento, mi pare si possa dire che la struttura della contrattazione collettiva in Italia, dopo aver brevemente sperimentato tecniche regolative in grado di conferire un nuovo baricentro, seppure variabile, ai sistemi contrattuali, possa essere sempre più condizionata da un complesso di regole legislative che promuove decisamente un maggiore sviluppo delle articolazioni periferiche del sistema contrattuale. Difficile dire se tali articolazioni periferiche saranno più territoriali o aziendali; come pure tutto da vedere è il modo in cui questa tendenza si coniugherà con il persistente ruolo centrale riconosciuto alla contrattazione nazionale riguardo ad istituti come il lavoro interinale o l'orario di lavoro (v. artt. 1 e 13 della l. 196/97), istituti rispetto ai quali grande è la paura del nuovo da parte delle stesse organizzazioni sindacali (ora di una parte, ora dell'altra).. Di certo si è ormai diffusa la convinzione che il contenimento della crisi così come lo sviluppo economico non è possibile senza microsistemi decentrati di governo ed un raccordo tra i diversi microsistemi. Exla difficile lezione della modernità che da un lato omologa, ma dall'altro richiede interventi ultraspecifici. Richiede perciò coordinamento, ma non gestione centralistica. Ne risulta rafforzata l'esigenza di avere regole precise ma duttili in materia di struttura contrattuale, che promuovano le interconnessioni ma evitino le imposizioni, premino ogni spirito di iniziativa imprenditoriale evitando abusi di potere economico incivili o ingiustificati dal livello di tutele economicamente sostenibili da ciascun microsistema. Sembra così prendere quota un inedito ruolo di una legislazione orientativa, che offre risorse e promuove la contrattazione alla periferia del sistema contrattuale, purchè però tale contrattazione si inserisca in una logica postconflittuale e si mostri in grado di offrire tutela anche ad interessi diversi da quelli dei lavoratori direttamente coinvolti dalle normative contrattuali (interesse degli utenti, interesse allo sviluppo economico, competitività dell'azienda, promozione dell'occupazione ufficiale). Tale legislazione può avere un impatto ancora più rilevante se si considera, da un lato, l'apertura verso l'azienda che deriva dalla nuova formulazione dell'art. 19 Stat. Lav. sulla rappresentatività ai fini dei diritti sindacali (definizione e crescente importanza del contratto aziendale), e, dall'altro lato, la vertiginosa discesa dell'inflazione italiana, che ormai rende quasi inutile quella funzione di salvaguardia dei salari reali tradizionalmente svolta dai livelli centrali del sistema di contrattazione.
Di fronte a tale evoluzione ci si può porre un'ultima domanda: se effettivamente la struttura della contrattazione evolverà verso una sempre maggiore rilevanza della contrattazione periferica, può questo costituire un problema ai fini di quella "convergenza" dei sistemi di contrattazione nazionale che da qualcuno (Caruso) è stata, giustamente, considerata necessaria per lo sviluppo di un vero e proprio livello di contrattazione europea? Al riguardo non mi pare che lo sviluppo dei livelli periferici sia il più idoneo a favorire una contrattazione transnazionale, che per sua natura tende ad esprimersi attraverso normative generali, intercategoriali, categoriali o settoriali. Vi è però un livello di contrattazione europea che dal decentramento dei sistemi nazionali potrebbe trovare nuovo alimento, dando vita ad una sorta di circolo virtuoso. Mi riferisco alla contrattazione riguardante i gruppi o le aziende transnazionali, che trova nei Cae e nelle varie centinaia di accordi finora stipulati in Europa un elemento di "relativa" forza. Certo c'è da considerare che in Italia (ma non solo in Italia) i Cae hanno soprattutto arricchito l'esperienza contrattuale interconfederale, dando vita ad un nuovo tipo di accordo a questo livello, quello "traspositivo"; e va anche detto con forza che se la contrattazione europea si limitasse a decollare a livello di gruppi o aziende transnazionali non avrebbe un vero significato sociale (ne resterebbero fuori la maggior parte dei lavoratori europei). Non va però sottovalutata la portata di una diffusa contrattazione europea di gruppo o di azienda, che -- se raccordata con l'oggettiva tendenza al decentramento dei sistemi nazionali -- può costituire un presupposto per lo sviluppo delle relazioni industriali transnazionali anche ad altri livelli. Sviluppo che,peraltro, non potrà mai aversi senza che dalla realtà socio-economica dei paesi europei nascano soggetti genuinamente interessati a coltivare un ulteriore livello di contrattazione collettiva.
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