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SEMINARIO DI PONTIGNANO 1998 |
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SEMINARI DI PONTIGNANO |
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La struttura della contrattazione collettiva nel settore privato. Mercato del lavoro, assetti contrattuali, soggetti stipulanti.
di Donata Gottardi
Sommario:
1. Il sistema di articolazione contrattuale dopo il Protocollo del luglio 1993 nel settore del lavoro subordinato privato.
2 . La fotografia della situazione contrattuale esistente. Cenni alle differenze categoriali, settoriali e territoriali.
3. Trasformazione delle imprese e dei mercati, nuove figure professionali.
4. Regole legali e contrattuali sugli agenti negoziali nel settore privato.
5. Diritto comunitario e struttura della contrattazione.
6. Va fissato un baricentro della struttura contrattuale? Dove e con quali regole?
N.B.: Le note sono state perse nel corso del trasferimento, verranno ripristinate al più presto.
La contrattazione collettiva in Italia per il settore industriale e per altri del lavoro privato è caratterizzata dall'essere distinta per categorie merceologiche a seconda dell'attività svolta dal datore di lavoro, sulla scorta (anche) delle regole per l'nquadramento ai fini previdenziali.
Se assumiamo una prospettiva evolutiva possiamo rilevare due fenomeni principali: stratificazione dei livelli contrattuali e ciclicità nel rapporto di prevalenza.
Iniziamo dalla stratificazione. Il primo strumento negoziale a disposizione del sindacato nel dopoguerra è l'Accordo Interconfederale (A. I.), affiancato dal contratto collettivo nazionale di categoria (c.c.n.l.), importato dal periodo corporativo e che subisce i primi processi di modifica nel corso degli anni '50, a cadenza generalmente triennale. Gli anni '60 vedono la nascita della contrattazione articolata e quindi del contratto settoriale e/o aziendale.
Il nostro sistema di contrattazione collettiva da lungo tempo risulta quindi incardinato, nel settore industriale, su almeno due livelli, con una costante richiesta imprenditoriale per la soppressione di un qualsivoglia dei due e con relazioni variabili: in origine caratterizzate dalla presenza di vincoli rigidi, subito dopo improntate ad un coordinamento molto elastico, dal 1983 in poi in via di progressiva riconduzione, difficile soprattutto in sede applicativa, in area regolata.
Sono questi due livelli, il nazionale e l'aziendale/territoriale, - lasciando le loro varianti (soprattutto: A. I. ed Accordi triangolari) alla libera determinazione delle parti di volta in volta esercitata - a costituire il perno degli assetti contrattuali così come delineato nel Protocollo del luglio 1993.
L'attuale struttura appare una combinazione eventuale e a diverso raggio. Se il c.c.n.l. riveste i caratteri di una disciplina tendenzialmente rivolta a tutti (con un superamento di fatto dell'applicabilità ai soli iscritti), di carattere generale e di durata prefissata; l'A. I. non presenta le ultime due caratteristiche e il contratto aziendale riconduce ovviamente la prima ad un insieme più limitato, tende ad essere canalizzato verso oggetti prestabiliti e riguarda un'area delimitata del sistema delle imprese (l'incidenza maggiore si ha nelle imprese del Nord ed in quelle con più di 50 dipendenti).
Prima di esaminare con maggior dettaglio gli assetti contrattuali così come disciplinati dal Protocollo appare opportuno svolgere qualche osservazione preliminare d'insieme. La lettura del documento, soprattutto se accompagnata da quella della serie di accordi-ponte che l'hanno preceduto e consentito, permette di cogliere in pieno, oltre che la velocità dei mutamenti in atto nel nostro Paese, la logica ispiratrice: l'emergenza economica ed istituzionale e la necessità di costringere le parti sindacali ad accettare per intero la proposta governativa. In questo senso il Protocollo non appare più come il risultato di una negoziazione trilaterale (come nella stagione degli anni '80, richiamata nella relazione di Lorenzo Zoppoli), ma piuttosto come un documento governativo aperto alla volontaria adesione di soggetti sindacali. Ed infatti, la pagina delle sottoscrizione è inusualmente sovraffollata dal lato imprenditoriale - con firme che vanno dall'industria piccola/grande/pubblica, al terziario, all'artigianato, al credito ... - e rigorosamente mantenuta entro i limiti delle tre maggiori centrali confederali dal lato dei lavoratori, cui se ne sono aggiunte altre due, quasi un anno e mezzo dopo, su invito dell'allora Presidente del Consiglio.
L'accordo è classificabile come un 'Patto sociale', almeno nel senso che è stata accettata da parte dei soggetti sottoscrittori una visione comune dello sviluppo economico. Anzi, è proprio sulla visione complessiva, ribadita con sempre maggiore convinzione a partire dal 1990, che il documento non presenta sbavature. Ma poiché è lungo, eterogeneo e complesso, finisce per presentarsi composto insieme di parti dettagliate e di parti programmatiche, le prime coincidenti con quelle su cui le organizzazioni sindacali avevano già maturato il consenso (politica dei redditi con le relative sessioni semestrali di concertazione; assetti contrattuali), le seconde rinviate ad una successiva e più lontana fase attuativa (il lavoro interinale, o, come ora definitivamente chiamato, il lavoro temporaneo, che è giunto alla regolamentazione legislativa a metà del giugno 1997).
Le regole del nuovo assetto contrattuale sono prevalentemente incentrate su:
Questo insieme racconta il permanere di una frattura costante del nostro sistema di relazioni contrattuali, con un sistema produttivo basato sulle piccole imprese ma regolato sul modello della grande. La contrattazione di secondo livello, redistributiva dei miglioramenti della produttività, ha possibilità di svolgersi in un ambito che resta ancora limitato ad alcune aziende medio-grandi. La contrattazione territoriale appare solo evocata, ma priva di predeterminazione di contenuti, dato che le competenze indicate appaiono del tutto estranee al raggio d'azione ().
Si può quindi sostenere che, benché citata, la contrattazione territoriale non è sicuramente stata all'attenzione delle parti. Come sempre, il richiamo effettuato dal Protocollo alla contrattazione territoriale funge da copertura di settori ritenuti residuali, laddove questi - se ancora si può sostenere che lo siano (ma sta diventando opinabile) sotto il profilo delle relazioni sindacali - non lo sono sotto quello economico e/o delle potenzialità occupazionali. E' questa un'ulteriore dimostrazione del fatto che, a fronte di caratteristiche diversificate del mercato del lavoro, la normativa contrattuale è sempre rimasta incardinata, almeno tanto quanto la legge, all'industria, soprattutto a quella medio-grande e al contratto di lavoro a tempo indeterminato.
Un ultimo accenno va dedicato alla capacità del Protocollo di consentire soluzione al problema del concorso/conflitto tra livelli contrattuali, da sempre ambito privilegiato delle soluzioni giurisprudenziali. Si può parlare, infatti, di determinazione giudiziale della prevalenza dei livelli, dovuta anche al fallimento di ogni tentativo interno al sistema di relazioni industriali di trovare regole, nonostante l'inserimento nel tempo dell'accoppiata 'clausole di rinvio - clausole di tregua' nella Premessa contrattuale degli anni '60 (riprodotta fino agli anni '90, sia pure depotenziata di efficacia) e di quella 'clausole di raccordo/esclusione - clausole di raffreddamento' del conflitto, che hanno visto la loro comparsa nella prima metà degli anni '80.
Attualmente i collegamenti tra le fonti contrattuali di diverso livello tendono ad essere regolati, come abbiamo visto, all'interno del Protocollo del luglio 1993, sia pure in via indiretta: dal lato dei soggetti e dal lato della separazione di competenze. In questo senso, la giurisprudenza, che ha utilizzato nel tempo un largo spettro di criteri, a partire da quello del 'favor' per arrivare a quello della 'specialità', potrebbe trovare nuove argomentazioni a sostegno di un sistema contrattuale ordinato, in cui l'input centralizzatore appare motivato ed attuato.
In apertura si parlava di una seconda possibile lettura evolutiva in chiave di ciclicità, caratteristica che riguarda anche, ma certamente non solo, il processo di centralizzazione o di decentramento in atto.
Talora risulta difficile stabilire in quale ambito si stia operando. L'alternanza, così come descritta da Lorenzo Zoppoli nella relazione precedente, appare ormai da tempo rilevabile solo per segmenti temporali estremamente frazionati, apparendo piuttosto, ad una visione più distaccata, come un insieme disparato di dinamiche, spesso contraddittorie, in cui i poli principali esercitano simultaneamente una forza attrattiva continua. Se ne tornerà ad accennare in chiusura, ma se un livello appare in questo momento sotto inchiesta (meglio sarebbe, al contrario, se fosse sotto attenta revisione strutturale interna) è il c.c.n.l.
L'esperienza di questa prima tornata con le nuove regole dimostra, quanto ai tempi, una sovrapposizione temporale difficile tra i due livelli, e quanto al biennio economico, una possibile sovraesposizione di aspettative, come è avvenuto, ad esempio nel rinnovo dei metalmeccanici: il primo contratto nazionale 'completo' siglato nel giro di pochi giorni dalla scadenza e senza scioperi, il contratto intermedio 'economico' dopo un'estenuante e lunga trattativa.
Le regole sopra descritte stanno comunque portando ad una maggiore regolarità nei rinnovi dei contratti nazionali (per i contratti aziendali, talora, ad un loro procrastinamento).
Attualmente, si sta chiudendo per la maggior parte delle categorie contrattuali il cosiddetto 'secondo biennio', cioè la contrattazione nazionale sulla parte economica, di aggiornamento della prima tornata quadriennale di contrattazione nazionale secondo la disciplina del Protocollo. La situazione vede l'intero comparto del tessile ancora allo stadio iniziale di questa trattativa; mentre i chimici hanno già presentato la piattaforma per il rinnovo quadriennale del contratto a composizione intera ed i bancari stanno avviando la trattativa.
E' utile ricordare che i contratti collettivi nazionali, secondo fonti ministeriali, sono circa 300, e fonti CISL stimano in 13 milioni i lavoratori che vi fanno riferimento. In particolare, l'elenco, stilato e aggiornato da parte del Ministero del lavoro, appare estremamente interessante e se ne terrà conto in alcune osservazioni successive. Innanzitutto nei 308 contratti troviamo: quelli dei 8 comparti del settore pubblico; alcuni che denotano immediatamente la loro natura sostanzialmente equivalente per ambito e per numero di addetti al contratto aziendale (); altri che appaiono strettamente legati a specifiche professionalità (); alcuni infine che dichiarano un'estensione territoriale ridotta ().
Si può incidentalmente ricordare che di recente sono state introdotte norme sul deposito dei contratti aziendali, che vanno messe in correlazione alla competenza del 'secondo livello' sulla flessibilità retributiva agganciata agli incrementi di produttività o di redditività dell'impresa e con l'impegno, contenuto nel Protocollo, da parte del Governo di definire per queste erogazioni "le caratteristiche e il regime contributivo-previdenziale". Dopo alterne vicende ed alcune interruzioni, è ora prevista (art. 2 l. n. 135 del 1997) una parziale esclusione dalla normale retribuzione imponibile ai fini previdenziali di queste provvidenze economiche, subordinata alla condizione del deposito presso le Direzioni provinciali dell'impiego dei contratti collettivi che istituiscono premi di risultato.
Quasi contemporaneamente, ma ad altri fini, è stato inserito (art. 3, l. n. 402 del 1996) un ulteriore onere di deposito (anche presso le sedi competenti degli enti previdenziali interessati) dei contratti e degli accordi collettivi contenenti clausole o disposizioni concernenti la determinazione contrattuale di elementi della retribuzione. Si completa così indirettamente il quadro della conoscibilità della produzione dell'autonomia collettiva, attraverso il deposito anche dei contratti di livello aziendale.
Ma passando al quadro delle differenze che attraversano la produzione contrattuale anche nazionale, vi è innanzitutto da rilevare il permanere di diversità di trattamento per mansioni o professioni simili. Si tratta di differenze non solo retributive ma anche di carattere normativo (differenze su diritti quali la tutela della maternità o la tutela della malattia). Questo, ad esempio, rende difficile la comparazione fra Paesi membri dell'Unione e appare sempre meno giustificata, anche alla luce del processo di tendenziale uniformità dei contenuti contrattuali ormai in atto.
E' infatti da segnalare una relativamente ampia omogeneizzazione dei contenuti, soprattutto per la parte relativa ai nuovi ambiti di intervento. Si può qui solo accennare al fatto che la struttura del contratto collettivo nazionale vede la costruzione, su un impianto antico, di una serie ininterrotta di nuove aree, che si sono sedimentate nel tempo e che faticano sempre di più a convivere. Per altro verso, il contratto aziendale non ha ancora trovato un assetto stabile, provenendo da un sistema in cui i singoli elementi o istituti potevano essere negoziati di volta in volta.
All'incremento del tasso di omologazione contribuisce il contemporaneo e costante processo di accorpamento tra categorie sindacali affini, o tra settori contrattuali tendenti a confluire in una unica regolamentazione. Significativa in proposito l'evoluzione del settore tessile, frantumato inizialmente in una miriade di contratti ed ora tuttora contrassegnato dalla presenza di una pluralità di testi (), al cui interno però numerose disposizioni sono riprodotte senza variazioni di rilievo.
Le linee di tendenza ora descritte vanno però lette tenendo conto che si tratta di fenomeni endogeni all'ambito dell'industria, all'interno del quale sempre più spesso la distinzione di disciplina non risponde più (solo) ai sotto-settori merceologici, ma alle dimensioni ed alle caratteristiche dell'impresa: c.c.n.l. per le piccole e medie imprese, per le piccole (), per le artigiane, per le cooperative, per i contoterzisti.
Ma se volgiamo lo sguardo all'esterno, troviamo numerosi e rilevanti ambiti, che presentano un proprio e specifico sistema di relazioni sindacali-contrattuali: il settore del credito (area contrattuale e contratti complementari), l'edilizia e l'artigianato (enti bilaterali e struttura territoriale) e, infine, l'agricoltura (passaggio alla contrattazione territoriale di alcune competenze che il Protocollo affida a quella nazionale).
Qualche cenno può essere qui dedicato al settore del credito, che presenta un sistema contrattuale ancora in bilico tra una tradizione di privilegi, soprattutto retributivi e di stabilità del posto di lavoro - che lo ha fatto per lungo tempo avvicinare al settore del lavoro pubblico -, e una modificazione profonda indotta anche dalla normativa legislativa (sulla privatizzazione delle Casse di risparmio, sulla liberalizzazione degli sportelli, ... sulla stessa emanazione di un Testo unico di riforma complessiva dell'intermediazione creditizia e finanziaria).
L'aspetto che maggiormente interessa in questa relazione riguarda il tentativo, condotto durante la trattativa del 1990, di prevenire le conseguenze derivanti dal processo di decentramento produttivo in quel momento in atto con la creazione di gruppi polifunzionali, introducendo (grazie ad una iper-attiva mediazione ministeriale) la nozione di 'area contrattuale', quale garanzia di mantenimento della copertura contrattuale allargata ai lavoratori del para-bancario. La modalità tecnica principale di questo meccanismo, peraltro complesso e imperniato sul rilievo assegnato al 'controllo' rimasto nelle mani di una banca, consiste in un livello contrattuale atipico: il contratto complementare. Al contratto complementare è affidato il compito di flessibilizzare la normativa di livello nazionale per tener conto di una serie di specificità. Ed è significativo osservare che, pur accettando l'introduzione di "opportune norme di flessibilità" si mantiene l'applicazione del c.c.n.l. (e non del contratto complementare) nei Centri elaborazione dati, in cui pure la prestazione è caratterizzata da professionalità e da ritmi ampiamente diversi da quelli degli operatori di sportello. I contratti complementari sono invece destinati agli Enti finanziari ed alle società che esercitano "attività intrinsecamente ordinate e funzionali all'intermediazione finanziaria".
Nella trattativa attualmente in atto questa parte di disciplina, nonostante un scarsa tenuta gestionale, è già oggetto di richiesta imprenditoriale di revisione, con probabile approdo ad una ulteriore modularizzazione delle tutele all'interno di una nozione di 'ciclo produttivo integrato di gruppo'.
Il settore del credito appare uno degli esempi più significativi dell'influenza esercitata sulla contrattazione collettiva dalle trasformazioni delle imprese e dei mercati. Le privatizzazioni di interi settori dell'economia (tra cui il settore dei trasporti) e lo spostamento del baricentro, dal lato dell'impresa, dall'industria al terziario, dalla grande dimensione alle reti ed ai distretti composti da micro-unità produttive, combinato con l'altrettanto e solo in parte conseguente spostamento dal lavoro a tempo pieno e indeterminato verso forme di flessibilità, crea profonde modificazioni, non ancora colte sufficientemente da parte dell'autonomia collettiva e dai suoi strumenti.
Aggiungerei qui un'ulteriore asse della trasformazione: quella della formazione delle leggi, e cercherò di seguito di spiegare la correlazione che intravvedo in termini di nuovi ambiti e competenze e nuovi rapporti tra le fonti.
Si sta attualmente verificando il superamento del sistema che si era venuto a creare, incardinato su una produzione ininterrotta di leggi, spesso fomentata nell'ultimo decennio dall'utilizzo della decretazione d'urgenza, anche in chiave transitoria e di risoluzione di singoli casi, talora con efficacia retroattiva, spesso in riferimento a specifici accordi raggiunti in sede ministeriale (variante del contratto aziendale?).
La relazione legge - contratto collettivo, nel corso della prima metà degli anni '90, ha vissuto un processo di 'giuridificazione', con un forte intervento della prima sulla procedura e sull'esito negoziale, che diventano la pre-condizione per l'accesso ad alcuni benefici (in particolare, di sostegno alla crisi dell'impresa); ed insieme un processo opposto, che vede intese sindacali assorbite e trasformate in norma giuridica statuale che, da generale ed astratta, diventa specifica ed individualizzata.
Il ricorso alla decretazione d'urgenza, fonte principale ma non esclusiva almeno del secondo fenomeno sopra richiamato, è però in larga misura stato bloccato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 360 del 1996 (). Ne sta conseguendo un incremento della produzione legislativa secondaria, con riserva a quella primaria della politica generale di indirizzo.
Ne consegue che "nella nostra situazione, la contrattazione collettiva avrà sempre di più un compito di specificazione e di indicazione applicativa" (), con conseguenze sulla struttura per il momento solo ipotizzabili.
Ad esempio, come è noto e come è già stato accennato in apertura, la struttura contrattuale è prevalentemente incardinata sulla categoria merceologica dell'imprenditore e non sul mestiere (o sulla professione/professionalità) del lavoratore. Ma esistono numerose varianti, da un tempo ormai relativamente lungo. Si può però ipotizzare una intensificazione di queste in un futuro estremamente prossimo, e non tutte nella direzione più scontata.
Nella bozza di documento presentato dal Governo alle organizzazioni sindacali del credito sulla situazione del sistema bancario italiano, a seguito anche della richiesta imprenditoriale di procedere ad una riduzione del personale dell'ordine di 30.000 unità, un passaggio in particolare appare significativo: "si dovrà tendere verso un unico c.c.n.l. per tutto il settore e per tutte le categorie con una estensione dello strumento dei contratti complementari". Di questi ci siamo già occupati nel paragrafo precedente. L'estensione di cui si parla nel documento è intesa nel senso più ampio possibile: un unico contratto per l'intera area dell'intermediazione creditizia (e forse anche finanziaria), con un inserimento nella disciplina contrattuale delle figure finora considerate para-subordinate o autonome, come i promotori finanziari, ...
Al contrario, finora la contrattazione collettiva, pur a fronte di un dibattito sulla riformulazione degli inquadramenti professionali e del tendenziale superamento della regolamentazione distinta tra operai ed impiegati, mantiene ancora vigente addirittura la tradizionale separazione tra lavoro manuale e lavoro intellettuale (sia pure coperta dal velo delle tre generiche parti speciali) in categorie di forte impatto politico quale quella dei metalmeccanici.
L'aspetto più rilevante del cambiamento in atto riguarda non tanto le modalità di riconoscimento della professionalità, quanto l'individuazione della quota-parte di contratto collettivo applicabile, in conformità alle svariate forme di contratto di lavoro esistente (contratto di formazione e lavoro, apprendistato, contratto a tempo parziale, ...), per arrivare a spingersi a fornire un pacchetto (minimo) di garanzie per le fattispecie più vicine alla linea di confine, così come tradizionalmente intesa, tra lavoro subordinato e lavoro autonomo.
Le ancora poche apparizioni (ora nel c.c.n.l. del commercio) di una disciplina del tele-lavoro appaiono interessanti, anche sotto il profilo dell'ambiguità tra una forma innovativa, tecnologicamente avanzata, e la ennesima mutazione genetica del lavoro a domicilio, non a caso da sempre diviso, soprattutto nel dibattito giuridico, tra area del lavoro subordinato ed area del lavoro autonomo.
Anche l'ultima legge sul mercato del lavoro e la promozione di occupazione, in attuazione parziale dell'Accordo sul lavoro del settembre 1996, introduce per la prima volta una disciplina del 'lavoro temporaneo' mediante Agenzia, molta parte della quale è rinviata alla produzione ministeriale, ma accompagnata da precise sollecitazioni a intervenire da parte dell'autonomia collettiva. E non si tratta solo, una volta ancora, di fissare la percentuale massima tra occupazione stabile ed occupazione precaria (già in precedenza, ad esempio, per le assunzioni a tempo determinato), ma di impegnarsi nella stesura di un nuovo contratto collettivo: quello tra imprese di fornitura e lavoratori temporanei da queste assunti.
Un ultimo passaggio va dedicato alle trasformazioni della struttura organizzativa delle associazioni dei datori di lavoro. Il fenomeno che appare più evidente è quello del massiccio inserimento sotto l'egida della Confindustria (l'associazione dei datori di lavoro dell'industria medio-grande) di una molteplicità di soggetti sindacali.
Clamorosa, e densa di significato, soprattutto se letta con lo sguardo rivolto al passato, e quindi al ruolo storicamente assunto nella creazione di relazioni industriali partecipative, appare la decisione da parte di INTERSIND (la rappresentanza sindacale delle aziende a partecipazione statale) di associarsi a Confindustria, e di ASAP (l'omologa rappresentanza per le aziende del settore petrolifero) addirittura di confluirvi.
Questo forte processo di unificazione nel settore dell'industria, in parte obbligato dato il ridursi dell'importanza relativa del settore (e non solo in termini di occupati), con la sua maggiore visibilità tende a nascondere il suo controbilanciamento ad opera di innegabili spinte (che verranno di seguito richiamate in riferimento all'affermarsi di una nozione legislativa di sindacato comparativamente più rappresentativo), che probabilmente, più che di carattere volutamente disgregante, sembrano destinate soprattutto a raccogliere adesioni nell'area delle piccole imprese.
Solo in parte analogo è il processo in atto dal lato del sindacato dei lavoratori. Affrontare il tema dei rapporti intersindacali, significa dover preliminarmente chiarire l'assunto in base al quale l'unità del sindacalismo dei lavoratori ha condizionato e tuttora condiziona la struttura della contrattazione collettiva.
Il rapporto più o meno stretto, anche questo ciclicamente riproposto, tra le tre Confederazioni riverbera i suoi effetti sugli atti negoziali da queste direttamente compiuti, ma senza stretta correlazione. La crisi dell'unità sindacale che ha prodotto la chiusura della fase degli accordi triangolari degli anni '80 non ha impedito nel giro di poco tempo la ripresa della stipulazione congiunta di Accordi interconfederali.
A livello di contrattazione aziendale, la questione si pone a partire dalla fine degli anni '60, benché l'articolazione del sistema contrattuale inizi qualche anno prima. Nei contratti collettivi nazionali della tornata 1962-63, infatti, la competenza negoziale non era affidata agli organismi aziendali (in quel periodo: Commissioni interne), ma alla struttura provinciale categoriale.
La fase di massima apertura del ventaglio di azioni contrattuali sia a livello nazionale sia a livello decentrato/aziendale coincide con l'affermarsi dell'esperienza dei Consigli di fabbrica, organismo riconosciuto nel 1972 come rappresentativo unitariamente di CGIL, CISL e UIL e dell'insieme dei lavoratori (almeno di quelli iscritti a questi sindacati ed ai non iscritti).
Come è noto, in Italia si è sempre privilegiato il canale unico di rappresentanza, insieme dei lavoratori e del sindacato, e tutte le volte in cui si discute o si raggiunge un modello di unità alla base (nei luoghi di lavoro) si assiste ad un omogeneo tentativo di unità al vertice (tra CGIL, CISL e UIL) e viceversa.
Subisce in parte eccezione la situazione attuale, come vedremo in un punto successivo, in cui l'insieme rappresentato dalle RSU è più esteso rispetto a quelle confederale, e non solo tenendo conto dell'affiancamento a CGIL, CISL e UIL, di CISNAL e CISAL realizzato più di un anno dopo la originaria sottoscrizione del Protocollo del luglio 1993.
Il tema delle rappresentanze nei luoghi di lavoro è tornato di attualità, nonostante la vana attesa di un provvedimento legislativo. Se, a partire dalla seconda metà degli anni '80, in connessione alla crisi dei Consigli di fabbrica (Cdf), numerose proposte e disegni di legge erano stati presentati al Parlamento, alcuni di questi sono stati riproposti nel corso dei primi anni '90, ma sono tornati ad una situazione di stasi, dopo l'esito dei referendum del giugno 1995 (su cui, qualche cenno, più oltre).
A partire dall'Accordo-quadro (tra CGIL, CISL e UIL) del marzo 1991 e soprattutto sulla base dell'A. I. del dicembre 1993 (tra Confindustria e Intersind da un lato, CGIL, CISL, UIL dall'altro, con l'adesione successiva mediata via Protocollo di CISNAL e CISAL), le nuove strutture rappresentative volute e regolate dalle parti sono le Rappresentanze sindacali unitarie (RSU), costituite ad iniziativa sindacale mediante procedimento elettorale complesso.
Non ci si può qui dilungare sui contenuti della disciplina negoziale. Il nuovo organismo dovrebbe risultare:
Quest'ultimo obiettivo (RSU come rappresentanza unica ed unitaria) appare in linea di continuità, se non addirittura di rafforzamento, rispetto alle scelte compiute durante l'intero ultimo mezzo secolo di storia delle relazioni industriali italiane. Viene mantenuto, in modo più o meno fittizio, se non addirittura ampliato lo spettro del canale unico di rappresentanza, grazie alla presenza all'interno delle RSU di rappresentanti eletti su liste di lavoratori, potenzialmente anche non afferenti ad alcun sindacato, purché legittimati dal 5% delle firme (non dei votanti).
Non tutte le categorie contrattuali hanno imboccato la strada delle RSU (ad esempio il processo negoziale è stato avviato, ma non completato, nel settore del credito, dove vigono ancora le sezioni sindacali, ante-Cdf) e, ovviamente, non in tutte le imprese si è proceduto alla elezione, benché i dati confermino un ampio radicamento della nuova struttura.
Si è dunque in presenza di un progetto di coinvolgimento di altri soggetti collettivi condotto dai sindacati principali con lo strumento negoziale, senza il supporto, come rilevato sopra, dell'intervento eteronomo. La modifica del testo dell'art. 19 St. lav. è avvenuta mediante referendum. Su questo ci si deve soffermare, anche per l'importanza strategica che è venuto ad assumere il criterio della sottoscrizione di contratti collettivi.
Con effetto dal 28 settembre 1995 è sparita dalla disposizione originaria la lettera a), e quindi il riferimento alle Confederazioni maggiormente rappresentative, e si è modificata la lettera b), in parte come mero effetto consequenziale, in parte come eliminazione del riferimento al livello della contrattazione collettiva considerato necessario (nazionale o provinciale).
Quanto alla nozione di capacità negoziale è innanzitutto da considerare che le conseguenze più gravi del referendum - al di là dell'iniziale effetto politico negativo nei confronti delle tre maggiori confederazioni - sono ricadute proprio sui sindacati non confederali o comunque su quelli, anche a struttura confederale, che non risultano firmatari di (alcuni) c.c.n.l.. Ed infatti, numerose controversie sono giunte in giudizio, proposte ad esempio dalla CISAL, in settori in cui non appare tra i soggetti sottoscrittori del c.c.n.l., tra cui quello dei grafici; dalla CONFSAL, in settori quali quello creditizio; dalla CISNAL, ancora in quest'ultimo settore.
Sulla manifesta infondatezza della legittimità costituzionale dell'assetto che si è venuto a creare a seguito del referendum accolto - e della conseguente formidabile importanza assunta dal potere di accreditamento al tavolo negoziale da parte del datore di lavoro - si è pronunciata, con esito in larga misura scontato, la Corte Costituzionale ().
E' interessante qui segnalare come la giurisprudenza stia riproducendo lo stesso schema applicato nei confronti della lettera a) dell'art. 19 St. lav. e quindi stia transitando da una elaborazione degli indici selettivi della maggiore rappresentatività a quella della cosiddetta 'efficienza contrattuale', soprattutto con riferimento al contratto aziendale. In altri termini, per mantenere ristretta l'area dei soggetti legittimati a costituire le rappresentanze in azienda secondo la nuova versione della disposizione, si procede ad analizzare i documenti negoziali sottoscritti in azienda e si introducono una serie di requisiti al fine di attribuire loro natura di 'contratto': la vigenza, la stabilità, l'intervento su più fattispecie della disciplina dei rapporti di lavoro.
Del resto, nei fatti, il vantaggio di posizione conseguito da CGIL, CISL e UIL è diventato ancora più consistente che in precedenza (), consentendo loro di ricucire lo 'strappo' dei referendum. In quanto soggetti che risultano sempre sottoscrittori del c.c.n.l. (in quasi tutte le categorie e tranne il fenomeno recente che vedremo di seguito) unico, non hanno, almeno per il momento e per la materia qui in esame, necessità di intervento legislativo. Paradossalmente, sono proprio loro, obiettivo del giudizio politico negativo, ad avere distanziato, almeno nel settore del lavoro privato, altri soggetti sindacali concorrenti.
Quanto alla sorte della nozione di maggiore rappresentatività, si può da subito ricordare che, pur essendo stata eliminata proprio dalla sede di una delle sue prime apparizioni, non è affatto sparita dal panorama legislativo. Nel nostro ordinamento giuridico, quindi, vige ancora un principio organizzatore di selezione imperniato sulla 'maggiore rappresentatività', ampiamente utilizzato soprattutto nella legislazione sul mercato del lavoro ().
A mio avviso, è qui da segnalare una ulteriore caratteristica: la legislazione recente in materia di mercato del lavoro, in relazione all'accordo collettivo che sollecita, tende a dimostrare indifferenza rispetto al suo ambito soggettivo (anche sotto il profilo dell'efficacia), concentrandosi piuttosto sui contenuti e sui rapporti e conseguenze per l'utilizzo degli strumenti predisposti dal legislatore contro la crisi e per la promozione dell'occupazione. Questa legislazione pertanto si colloca nell'alveo dell'assegnazione di competenze partecipative e contrattuali a soggetti sindacali la cui individuazione talora appare legata ad una pre-esistente volontà rappresentativa nei luoghi di lavoro e/o capacità negoziale, risultando quindi formalmente indeterminata ed a livelli di articolazione sostanzialmente fungibili.
In prospettiva in parte diversa si colloca una recente scelta terminologica da parte del legislatore, che interviene proprio sulla nozione di sindacato maggiormente rappresentativo, ma per sostenere l'assetto attuale e 'genuino' delle relazioni industriali.
Da qualche anno (), prima timidamente, ora con sempre maggiore determinazione la nozione di Organizzazione sindacale dei lavoratori (e dei datori di lavoro) maggiormente rappresentativa sul piano nazionale o locale sta slittando verso quella di comparativamente più rappresentativa.
Una dimostrazione compiuta si ottiene analizzando l'iter di approvazione dell'ultima legge in materia di lavoro (di attuazione dell'Accordo sul lavoro siglato tra le parti nel settembre del 1996), in particolare in riferimento alla disciplina sul 'lavoro temporaneo' (finora 'lavoro interinale'). Quasi, ma non tutti, come vedremo, i punti inizialmente impostati secondo la versione più tradizionale, sono passati alla nuova formulazione.
Il nuovo criterio di individuazione dei soggetti è però direttamente strumentale a restringere l'area dei contratti collettivi di riferimento e quindi a fronteggiare il fenomeno, ancora allo stato nascente, ma estremamente pericoloso per l'assetto delle attuali relazioni industriali, del 'pluralismo contrattuale' (cenni anche nella relazione di Lorenzo Zoppoli). "Emergono dinamiche negoziali, a livello collettivo, che si sviluppano al di fuori del dominio dei tradizionali attori del sistema delle relazioni industriali e che realizzano condizioni di trattamento sensibilmente inferiori a quelle determinate dai c.c.n.l. da essi stipulati. Questo è avvenuto prima nel settore del commercio, poi nel tessile ed abbigliamento, nel settore delle radiotelevisioni private e, più di recente, nel settore delle aziende tessili che lavorano per conto terzi". Si è così in presenza di "inedito e preoccupante fenomeno di concorrenzialità all'interno del sistema di relazioni industriali (o di costituzione - almeno in nuce - di un sistema parallelo). Si tratta di dinamiche, come abbiamo anticipato più sopra, che sono suscettibili di produrre un pericoloso fenomeno di erosione della base associativa" anche "sul versante datoriale" ().
Laddove invece si tratta di determinare la composizione di una Commissione (art. 5, comma 3) o i destinatari di comunicazioni in materia di diritti sindacali (art. 7, comma 4), torna ad essere utilizzato il criterio della maggiore rappresentatività.
Come si vede, qui emerge, ancora una volta, una lesione alla situazione di fatto finora dominante, caratterizzata da un sistema di contrattazione collettiva nazionale unica di categoria, sia pure formalmente ad efficacia limitata agli iscritti, ma tendenzialmente idonea a coprire l'intero universo, almeno dal lato dei lavoratori.
Ed infatti, la richiesta da parte dei lavoratori non iscritti al sindacato stipulante di non vedersi applicato il trattamento peggiorativo si verifica prevalentemente o esclusivamente nel campo della contrattazione aziendale. In ambito nazionale, la questione riveste altri caratteri, tra cui eventualmente quello del dissenso rispetto all'accordo, ma questo coinvolge iscritti e non iscritti.
Ancora un cenno va dedicato a quella che possiamo considerare la mancata soluzione al rapporto tra organismi di rappresentanza ed organismi di codeterminazione, tra RSA/RSU e Comitati/Commissioni paritetiche/miste (come testimonia di recente il caso Zanussi). Del resto, nessuna regola giuridica né contrattuale si occupa dei rapporti tra contratto collettivo e accordo di codeterminazione.
Ma questo ci porta verso un altro tema, quello della concertazione (all'interno della quale stanno i Patti terrritoriali e i Contratti d'area, di cui ci ha parlato Lorenzo Zoppoli) e del dialogo sociale, secondo la terminologia invalsa nei documenti della Comunità, e ora, dell'Unione europea.
Nella Raccomandazione della Commissione delle Comunità Europee relativa agli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità del 23 aprile 1997, tra le misure individuate in riferimento al mercato del lavoro è inserito l'invito ad "una maggiore differenziazione dei salari secondo le qualifiche e le zone in modo da rispecchiare adeguatamente i differenziali dei livelli di produttività e l'introduzione di salari d'ingresso temporanei per i giovani, i lavoratori privi di esperienza ed i disoccupati di lunga durata. Si tratta di un compito importante per le parti sociali". Questa affermazione ci consente di cogliere alcuni problemi di merito, che vanno al di là del riferimento testuale riportato.
Risulta innanzitutto convalidata la necessità di un approccio che collega l'analisi della struttura contrattuale a quella dei suoi contenuti. Temi come la flessibilità e la correlazione retribuzione - produttività, richiamati nel passo sopra riportato, costituiscono, come si è visto in precedenza, i temi principali assegnati al contratto collettivo, rispettivamente nazionale e aziendale/territoriale dal Protocollo del luglio 1993 in contemporanea con il ridisegno degli assetti contrattuali.
La seconda osservazione riguarda la limitatezza dell'intervento degli organismi sovranazionali europei nei confronti della struttura e dei contenuti della contrattazione collettiva. "La tecnica prescelta nella ripartizione delle competenze tra Comunità e Stati membri è ... rivelatrice di una opzione verso un astensionismo normativo comunitario, implicando una rinuncia ad ogni intervento armonizzatore del diritto collettivo del lavoro, a favore del mantenimento della diversità dei sistemi" ().
Come vedremo di seguito le eccezioni a questa linea riguardano il tema dell'affidamento di compiti di partecipazione in alcune ipotesi determinate: CAE, trasferimento d'impresa, licenziamenti collettivi.
Ne consegue che in ciascuno Stato membro la contrattazione collettiva si è strutturata ed articolata liberamente, seguendo schemi simili, ma autonomi, da Paese a Paese. Dall'ambito di rilevanza e di intervento diretto della Comunità, e ora dell'Unione, tranne nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, sono esclusi principi come quello di libertà sindacale e conseguentemente di contrattazione collettiva. Non si pensa ovviamente ad interventi di armonizzazione eteronoma, impensabili data l'autonomia delle parti sociali e il suo radicamento nelle tradizioni nazionali (), quanto alla promozione e sostegno, secondo lo schema già proveniente da organismi internazionali come l'OIL.
Si può affermare che il sostegno istituzionale, a livello sovranazionale europeo, riguarda soprattutto il dialogo sociale e quindi la concertazione, temi questi ai quali in Italia possono essere ascritte scelte considerevoli: dall'Accordo generale sul lavoro del settembre 1996 e marzo 1997 (per il lavoro pubblico) all'Accordo interconfederale sull'attuazione della direttiva CAE.
Esistono peraltro rinvii dalla normativa comunitaria, soprattutto nella veste di direttive, allo strumento negoziale, soprattutto di livello nazionale. Alcuni esempi si rinvengono nella direttiva sull'orario di lavoro, in cui, all'art. 2 è previsto che la quantificazione del periodo di lavoro notturno utile ai fini della definizione di "lavoratore notturno" sia rimessa alla "legislazione nazionale, previa consultazione delle parti sociali" o ai "contratti collettivi o accordi conclusi fra le parti sociali a livello nazionale o regionale". Sostanzialmente simile è lo schema seguito per la determinazione delle pause, della durata settimanale di lavoro, ... L'intera direttiva è disseminata di riferimento ai contratti collettivi o agli accordi conclusi fra le parti sociali, oltre ovviamente alle disposizioni legislative o amministrative.
Come è noto il recepimento della direttiva nel nostro Paese è stata affidata direttamente ed espressamente (nell'Accordo del settembre 1996) alle parti sociali, che non sono ancora arrivate ad un punto conclusivo. Si veda ora piuttosto l'art. 13 dell'ultima legge in materia di promozione dell'occupazione, in cui è stabilita in 40 ore settimanali la durata legale dell'orario di lavoro, con possibilità da parte della contrattazione collettiva, ma solo di livello nazionale, di fissare un limite inferiore, con un conseguente vincolo relativo di centralizzazione in tema di riduzione dell'orario di lavoro.
Un altro esempio si trova nella direttiva sull'obbligo di comunicazione di informazioni fondamentali, che prevede una serie dettagliata di elementi essenziali del contratto o del rapporto di lavoro quale ambito necessario di conoscenza da parte del lavoratore subordinato. Tra questi elementi, in via eventuale, si fa "menzione dei contratti collettivi" o degli accordi. Il recente decreto legislativo di recepimento (n. 152 del 26 maggio 1997) ritiene al contrario che l'obbligo di comunicazione delle informazioni possa essere assolto, almeno per parte di queste (la metà), "mediante il rinvio alle norme del contratto collettivo applicato al lavoratore", e per l'intero insieme (ma non coincidente) con la dichiarazione già prevista nella l. n. 608 del 1996 nella parte relativa alla riforma delle modalità di collocamento.
Questi rinvii rispecchiano in larga misura lo schema vigente nel rapporto interno tra legge e contratto collettivo: di complementarietà e di derogabilità in melius, ma anche di disciplina per fasi successive oltre che di potenziale conflitto.
Ma questo trova ambiti di manifestazione estesi: tra normativa comunitaria e normativa interna di recepimento, tra intesa direttamente raggiunta dalle parti sociali e sua assunzione in ambito legislativo.
Proprio le direttive in materia di salute e sicurezza e quella sui CAE escludono che si possa subordinare la presenza di organismi sindacali nei luoghi di lavoro alle dinamiche contrattuali o all'indiretto riconoscimento del datore di lavoro, che è quanto invece avviene, almeno formalmente, dato l'attuale intreccio tra normativa eteronoma ed autonoma su RSA e RSU (su cui vedi sopra).
Ancora in riferimento ai CAE, una questione non risolta da parte dell'A. I. "per il recepimento" e rinviata al legislatore nazionale riguarda gli strumenti per la sanzionabilità di comportamenti inadempienti da parte del datore di lavoro (violazione di norme contrattuali tradizionalmente ascritte alla parte obbligatoria), e quindi la utilizzabilità dell'art. 28 St. lav. per repressione della condotta antisindacale o la preferenza da accordare a procedure di conciliazione ed arbitrato.
Già l'esistenza del dilemma appare un segnale di non poco conto, se si considera che la conciliazione e l'arbitrato da sempre hanno costituito oggetto di disposizioni del contratto nazionale, ma, come ogni altro intervento di sanzionabilità interna al sistema, non sono mai stati (almeno finora) strumenti su cui il sindacato ha investito.
Si parla sempre più spesso di eccesso di tutela degli insiders rispetto agli outsiders. La questione viene di conseguenza affrontata chiedendo di abbassare gli standards minimi/medi, per consentire l'accesso alla 'cittadella' da quanti ne sono esclusi (salario d'ingresso, ...). Il tema sta transitando sulle prime pagine dei quotidiani (anche in riferimento alla protezione accordata ai licenziamenti), in una contestualità, sia pure non dichiarata, con il dibattito sulla riforma dello 'stato sociale'.
L'attenzione rimane puntata sulle tutele previste dalla legge, ma è evidente che anche la normativa contrattuale tende a scoraggiare forme alternative rispetto al contratto di lavoro a tempo pieno e di durata indeterminata, pur in presenza di contrazione costante dell'occupazione nell'industria manifatturiera, dove tale contratto ha trovato le sue più forti radici, e di espansione della cosiddetta 'società dell'informazione'.
Riprendendo ancora una osservazione di TREU (), quasi un'esortazione, "basta guardare il testo di un contratto collettivo per rendersi conto che è definito ad immagine della legge di dettaglio. In definitiva, vi è la comune necessità di adeguare gli strumenti normativi ai diversi obiettivi di un diritto di tipo promozionale e differenziale".
Manca ancora, del resto, nel nostro sistema di relazioni industriali la costruzione di un coordinato schema normativo dotato di capacità di resistenza alle situazioni contingenti e di adattabilità alle modificazioni fisiologiche, per espellere quelle patologiche.
Esistono alcune condizioni di base del sistema sindacale che non potranno mancare; tra queste: ulteriori accorpamenti di categorie affini; unità anche organizzativa tra le tre maggiori Confederazioni.
Uno dei temi di discussione riguarda la riproducibilità dello schema federalista su cui si sta costruendo la riforma dell'apparato statuale. In particolare, la proposta vedrebbe il passaggio dalla contrattazione nazionale (sempre più vicina all'A.I.) alla contrattazione regionale o multi-regionale.
Apparentemente, a cambiare dovrebbe essere soprattutto la struttura interna del contratto collettivo. Non credo basti questa operazione. La ristrutturazione del livello nazionale, e quindi del c.c.n.l., non potrebbe, a mio avviso, avvenire senza una manutenzione straordinaria delle fondamenta e soprattutto un'opera di bonificazione del rapporto tra la legislazione e la contrattazione collettiva.
Ma è soprattutto sui contenuti e sulla loro diversa redistribuzione, nonché sull'ampiezza dei soggetti tutelati, sia pure con opportune modulazioni, che si gioca la sfida più alta. La riforma non può essere limitata all'introduzione o alla ri-regolazione in vista di una maggiore diffusione di tipologie di rapporto di lavoro subordinato (tempo determinato, part-time, lavoro interinale, ...). Questa parte attiene soprattutto ad una riforma interna, che cerca di redistribuire, non di promuovere le occasioni di lavoro. Non è poco. Anzi, rispetto alla nostra tradizione è già molto. Ma la sfida che abbiamo davanti è molto più complessa. Riguarda il lavoro subordinato come modello fondante il diritto del lavoro.
SEMINARIO DI PONTIGNANO 1998
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